Земельные реформы и развитие аграрных отношений.
Земельная реформа в Российской Федерации
Третий этап экономических реформ на территории Российской Федерации (для новой России - первый этап) начался с земельной реформы, идеи которой, основные цели, принципы и механизмы проведения впервые были закреплены в Законах РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе" и от 22 ноября 1990г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (в ред. от 21 марта 2002 г.).
Закон "О земельной реформе" был адресован только пользователям земель сельскохозяйственного назначения - субъектам аграрного права. Целью земельной реформы было намечено перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирование многоукладной экономики, рациональное использование и охрана земель. На первый план выдвигалась идея реформирования колхозов и совхозов, а рациональное использование земли - в последнюю очередь.
Далее в Законе были даны категории субъектов с разными титулами и целями землепользования:
1) собственность граждан - земля предоставлялась для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства и иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства;
2) право граждан на пожизненное наследуемое владение земельными участками либо на использование, в том числе на аренду;
3) земельные участки могли быть предоставлены колхозам, другим кооперативным сельскохозяйственным предприятиям, акционерным обществам, в том числе созданным на базе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий, а также гражданам для ведения коллективного садоводства и огородничества в коллективную (совместную или долевую) собственность; при этом каждый член коллектива при выходе из него с целью организации крестьянского хозяйства был наделен правом получения своей доли в виде земельного участка.
Передача земли в собственность гражданам должна была производиться бесплатно для ведения:
1) крестьянского хозяйства и формирования коллективно-долевой собственности в пределах средней земельной доли, сложившейся в данном административном районе;
2) личного подсобного хозяйства - в пределах норм, устанавливаемых местными Советами народных депутатов;
3) садоводства и животноводства - все ранее предоставленные земли, а также малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли, В остальных случаях (приобретение дополнительных земельных участков, создание новых садоводческих и других организаций на обычных сельскохозяйственных землях) земельные участки предоставлялись за плату. Закон закрепил также платность использования земли с помощью земельного налога.
Закон не предусматривал права распоряжения собственниками земельных участков, кроме передачи по наследству. Наоборот, был объявлен мораторий на куплю-продажу земельных участков сроком на 10 лет. Допускалась продажа земли или иное ее отчуждение только государству.
Возврат земельных участков бывшим собственникам земли и их наследникам (по современной терминологии "реституция") не допускался, они могли получить земельные участки в собственность на общих основаниях. Исключалась также передача земельных участков в собственность иностранным гражданам.
Таким образом, в Законе РСФСР "О земельной реформе" была фактически сконструирована полная модель земельной реформы, основанная на переводе государственной собственности на землю в частную, воспроизведенная в последующих законах и иных нормативных правовых актах с разной степенью изменения. Этот Закон (как и все другие земельно-правовые акты) утратил силу в связи с принятием Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации". Однако его роль в судьбе сельского хозяйства и всего общества оказалась в основном негативной.
В Законе РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" была также предусмотрена схема раздела земель колхозов, совхозов, подсобных сельских хозяйств в двух вариантах:
а) выдача колхозникам, работникам совхозов денежных акций (с правом наследования и получения дивидендов), удостоверяющих долю каждого из них в стоимости сельскохозяйственных угодий;
б) условный раздел земли между членами коллектива на паи (с правом наследования и получения дивидендов).
Однако такое решение экономически и юридически было несостоятельно, противоречило специальному Закону РСФСР "О земельной реформе" и потому не имело юридической силы.
В Земельном кодексе РСФСР 1991 г. были воспроизведены нормы Закона "О земельной реформе": о гражданах как субъектах частной собственности на землю и видах ее целевого назначения; о коллективно-долевой собственности на земельные участки; о моратории на продажу и иное отчуждение земельных участков (ст. 12 Конституции РСФСР).
Особое внимание следует обратить на следующие особенности Земельного кодекса РСФСР.
1) Кроме права наследования и трех случаев возможной передачи земельных участков гражданами (их собственниками) в аренду (временная нетрудоспособность, призыв на военную службу, поступление на учебу) сроком на пять лет и наследование несовершеннолетними детьми никаких правомочий распоряжения земельными участками не предусматривалось. Аренда допускалась лишь у местных Советов народных депутатов в форме краткосрочной (для выпасов, сенокошения и др.) до 5 лет и долгосрочной - до 50 лет.
2) Кодекс не предусматривал права собственности юридических лиц (в ст. 6, 13 собственниками земельных участков ошибочно назывались колхозы).
В последующих нормативных правовых актах некоторые направления земельной реформы изменялись.
1. Расширен перечень категорий граждан, получивших право собственности на земельную долю (кроме работающих в сельскохозяйственных организациях, пенсионеров, постоянно проживающих на их территориях, и лиц, занятых в социальной сфере).
2. "Раскрепощалось" право распоряжения всеми собственниками земельных участков и земельных долей:
а) сняты ограничения на куплю-продажу земельных участков сугубо потребительского назначения;
б) с 1 января 1992 г. гражданам, владеющим земельными участками на правах собственности, разрешена их продажа другим гражданам и оформление в местной организации в следующих случаях: при выходе на пенсию по старости (за выслугу лет); при получении земли в порядке наследования; при переселении с целью организации крестьянского хозяйства на свободных землях фонда перераспределения; при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе;
в) установлено абсолютное право частной собственности на земельные участки и земельные доли с полным набором правомочий по распоряжению ими: продажа, передача по наследству, дарение, сдача в залог, аренду, обмен, передача в качестве взноса в уставные (паевые) фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями; дано разрешение на продажу земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве, с изменением целевого назначения по решению органа исполнительной власти субъекта Федерации.
Таким образом, на этой стадии (в канун принятия новой Конституции РФ) земельная реформа достигла своего апогея - вовлечение земельных участков в качестве товара в свободный рынок с использованием конкурсов и аукционов. Земельные участки, как и все прочно с ними связанное, отнесены к недвижимости, и потому все сделки должны регулироваться гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства.
Итак, правовое регулирование земельной реформы в сельском хозяйстве на первом этапе ее практического осуществления 1991-1993 гг. ознаменовалось переходом основной части земель сельскохозяйственных организаций из государственной собственности в коллективно-долевую частную собственность граждан (98% земельных участков хозяйственных обществ и 99,1% - сельскохозяйственных кооперативов, т.е. в собственность юридических лиц передано соответственно 2 и 0,9%), а затем после принятия Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 - в собственность владельцев крупного капитала, далеких от сельскохозяйственной деятельности. Абсолютная свобода распоряжения земельными участками без каких-либо ограничений, которая нигде в мире не существует, нанесла непоправимый ущерб сельскохозяйственным организациям, разрушила их как единые технологические комплексы, привела к невосполнимой утрате плодородия почв, нарушению требований охраны окружающей среды.
Мораторий на продажу земли в течение 10 лет, закрепленный в первых законах РСФСР "О земельной реформе" и "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и в ст. 12 Конституции РСФСР (1978 г.), был вначале сведен на нет (первый Указ Президента РФ), а затем полностью проигнорирован.
Второй этап земельной реформы в сельском хозяйстве охватывает период 1993 по 2000 г. Основой изменений земельного законодательства явилась ст. 36 (п. 2) Конституции РФ, согласно которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Это первая в российском законодательстве сложная частнопубличная норма, отражающая, хотя и не в полной мере, социальную функцию собственности на землю, которая занимает основополагающее место в зарубежном законодательстве.
По Указу Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" (ст. 10) местоположение земельного участка, выделяемого в счет земельных долей для образования крестьянского (фермерского) хозяйства, определяется в месячный срок по соглашению между собственниками земельных долей.
На современном этапе развития земельной реформы с 2001г. правило единогласия собственников земельных долей при решении вопроса о местонахождении земельного участка, при выделении его в натуре в счет земельной доли в Федеральном законе от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (в ред. от 3 декабря 2008 г.)*(110) нарушено. Согласно ст. 13 участник долевой собственности обязан известить в письменной форме о своем намерении выделить земельный участок в счет своей земельной доли остальных участников или опубликовать сообщение в средствах массовой информации с указанием местоположения выделяемого земельного участка, а также требования направлять возражения в письменной форме. Оба способа уведомления участников долевой собственности и тем более их возражения практически нереальны. Не обеспечивается даже квалифицированным большинством голосов решение общего собрания участников долевой собственности о порядке владения, пользования и распоряжения земельным участком, находящимся в долевой собственности, связанного с межеванием, установлением границ участков, принимаемого по правилам, прописанным в ст. 14 Закона, где оно считается принятым при голосовании за него участниками, владеющими более 50% долей от их общего числа.
Современный этап земельной реформы характеризуется четкой установкой на завершение приватизации земель, используемых приватизированными несельскохозяйственными предприятиями на праве постоянного (бессрочного) пользования, в 2009 г. или на перевод их на арендные условия землепользования. Что касается сельскохозяйственных организаций (негосударственных и унитарных), то согласно принятым субъектами Федерации законам об обороте земель сельскохозяйственного назначения приватизация их земельных участков в ряде регионов будет осуществляться намного позже и затянется на несколько лет (см. гл. II).
Аграрные правоотношения – общие отношения, которые складываются, изменяются, прекращаются в сфере с/х деятельности и урегулированные нормами аграрного права. Это правовая форма, выражающая, закрепляющая аграрные общественные отношения как экономическую категорию (разновидность производственных отношений), которая развивается в процессе организации, ведения с/х производства.
АП отличаются масштабностью, многообразием правовых форм хозяйствования.
Субъектный состав: аграрные предприятия (АО, ООО, с/х кооперативы)
Основания возникновения АПО: В силу различных юридических фактов: договоры, иные сделки (агрострахование); акты государственных органов, органов мсу; судебные решения (изъятие земель, возмещение ущерба). В результате приобретения имущества (приватизация). В результате причинения вреда. В следствие неосновательного обогащения.
Действия и События. Критерии: 1. АПО складываются в сфере с/х деятельности; 2. Возникают в сфере товарообмена; 3. Норма права, где выражена степень связанности технических и иных норм с особенностями с/х производства.
Внешние АПО – агрокредитование, агролизинг, по поводу обеспечения охраны частной собственности, договорные, налоговые. Внутренние – связанные с организационной структурой каждого предприятия: организационно-управленческие.
